01“光伏+”模式是光伏可持续发展的重要方向

在光伏装机规模持续高速扩张的同时，土地、水域、生态、农业生产以及地方产业发展等因素对新增项目的约束逐渐增强。农光、渔光、牧光、林光、光伏治沙等“光伏+”复合开发模式，正是在这一背景下形成的重要探索。如何在同一片土地或水域中实现能源、农林牧渔生产乃至生态和社会效益的协调，对于光伏产业下一阶段的可持续发展具有重要意义。

在政策引导与资源约束的双重驱动下，“光伏+”项目在全国范围内快速铺开。蔚蓝地图-光伏地图已收录的全国近2万个集中式光伏项目中，项目名称含有“农光”、“渔光”、“林光”的项目约占八分之一。但复合模式能否真正落地，取决于项目层面的规划、建设与运营质量。自2023年开始，绿色江南联合公众环境研究中心（IPE）调研了新疆、甘肃、西藏、四川、湖北、江西、安徽、浙江、江苏、山东、内蒙古等地多个重点光伏建设区域，国家电投、中节能、中广核、TCL中环新能源、协鑫新能源、通威、华能、华电、龙源、三峡能源、大唐、信义光能、亿晶光电、阿特斯、中核集团等数十家企业的150余个光伏电站项目，并对江苏省的复合型光伏电站进行了重点走访。调研显示，一些项目虽然在名称和规划上属于农光、渔光等复合型项目，但实际运营中，发电系统与板下种养系统之间仍存在明显的不匹配。如何从简单的“空间叠加”走向真正的“价值协同”，是光伏复合开发需要解决的关键问题。

基于调研发现，我们尝试剖析当前农光/渔光互补项目在落地运营中存在的突出问题及其结构性成因，并结合江苏等地的整改实践提出政策建议。

02 落地运营中的四类突出问题

农光、渔光互补项目是绿色能源产业与现代农业、渔业深度融合的重要载体，也是盘活乡村闲置土地、水域资源、推动新能源产业提质升级、赋能乡村全面振兴、助力"双碳"目标落地实施的重点民生与绿色产业项目。当前一些农光/渔光互补光伏电站项目未能实现"光伏+农业/渔业"融合协同发展的建设初衷，问题可归纳为四种类型。

1. 设计缺陷型：种养条件“先天不足”

部分早期农光、渔光复合电站项目在设计规划阶段，以片追求光伏发电端经济效益为核心导向，过度压缩用地和物料成本，未充分征询专家或在地种养户意见，忽视农业、渔业实际种养需求，存在光伏阵列行间距过窄、光伏板铺设密度过高、光伏支架立柱过矮等突出问题。这导致板下光照资源严重不足，直接造成板下农作物生长受限、水域水产养殖产量大幅下降，部分养殖地块亩产降幅超50%。使得个别原本旨在提升土地立体化、综合化利用效率的农光、渔光互补发展模式的项目，反而逐渐演变为光伏与农业、渔业争夺光照资源的对立态势，打破了光伏产业与种养殖业互利共生的平衡，背离了两类项目长效协同、共赢发展的核心初衷。

与此同时，部分项目存在配套建设不规范的现象，进一步加剧了种养运营难题。例如，电缆在地面裸露走线，种养地块未平整夯实、养殖区域未预留足够捕捞区等，这导致后期种养运营阶段板下翻土开垦、播种采收、投喂捕捞等作业环节农机进场通行困难、养殖水域行船受阻，高效机械化作业难以正常开展，大幅增加了后期人工成本与生产难度，进而导致种养收益降低。部分种养主体连年亏损，经营稳定性不足，不仅严重削弱了项目种养板块的可持续运营能力，也进一步加剧了地块闲置撂荒的风险。

2. 建设停滞型：水土资源双重浪费

部分尚处在建设周期内的渔光互补项目，在完成水下打桩基础施工之后，光伏组件安装环节陷入长期停滞，项目空置搁置时间已经超过一年。水下桩基建成之后没有同步推进上部光伏设施建设，桩基构筑物留存于水域当中，直接造成水体空间被占用，致使这片水域难以开展投苗、养殖、捕捞等正常渔业生产活动。

优质的渔业水域资源得不到开发利用，长期处于闲置空耗的状态，不仅前期投入的建设成本无法转化为实际效益，也造成水土空间资源的双重浪费，制约了当地渔业生产经营，不利于农渔产业提质增效，对区域农业渔业经济高质量发展以及水土资源集约高效利用带来较为明显的负面影响。

3. 理念偏差型：复合项目有名无实

部分项目相关方认为，“即便调整发电方案、牺牲部分发电收益换来板下种养丰产，农产品高产也不等于高收益，种养效益还受市场行情、销路、品类等多重复杂外部因素制约，收益与不确定性远高于光伏发电。”但光伏复合项目与普通地面光伏项目存在本质区别：复合项目占用的是农用地，不能因为光伏电站长达二十余年的运营周期，就改变农用地土地性质，复合项目评价不能只算经济收益账，更要兼顾农业账与生态账。而这一核心理念，实际尚未完全在各项目中真正普及落地，造成部分光伏复合项目即使有相对较好板下种养条件，但土地所有方看重租金，电站运营方关注发电效益，而农用地上原本最基础的种养工作却鲜有被真正关注。个别项目则异化为另一种极端，没有因地制宜开展试验探索、打磨培育可持续增收模式，脱离立地条件盲目投入，导致实际种养成本高于收益，表面上看重视农业账与生态账，实际板下种养流于政策应付，沦为对外展示的宣传形象工程，算的只是宣传账。这些都不利于农光、渔光互补项目真正实现土地高效利用和协同增效的初衷目标。

4. 运维风险型：管护不力影响收益

光伏复合项目实现长期稳定运营，还需要经受极端天气冲击与日常管护运维的双重考验。调研发现，受台风、暴雨等极端天气侵袭影响，部分渔光互补项目出现光伏板大面积破损、组件长期浸泡积水且未及时清理处置等安全及环境风险，直接干扰板下养殖作业的正常有序开展。部分农光项目田间光照不足湿度偏高则会导致杂草滋生速度加快，需投入大量人力物力除草管护，若杂草清理不及时，会抢占农作物水肥、光照资源，抑制作物正常生长，进而影响农作物产量与整体种植收益；暴雨汛期，农光项目若田间排水沟渠尚未建成，排水不畅易引发农田积涝，造成作物涝害枯死；渔光项目若池塘管护不到位，存在塘坝溃漏、溃决风险，进而导致养殖水产品逃逸，造成经济损失。这类问题表明，"建得成"只是起点，"管得好"才是复合模式可持续的关键。

03 成 因 

一是标准缺失。部分老旧复合项目建成投运时，国家层面尚无统一的农光、渔光复合项目建设与验收标准，对光伏板间距、支架高度、板下光照保障、捕捞作业空间等关键指标缺乏刚性规范，各地执行口径不一。

二是激励错配。复合项目的收益几乎全部来自发电侧，种养侧产出缺乏刚性考核约束。对运营方而言，"应付式种养"甚至撂荒是经济成本最低的“理性选择。”

三是监管断点。光伏项目涉及备案、用地、农业、生态环境等多头管理，但项目建成后"复合"承诺是否真实兑现，缺乏常态化的核验与问责机制；对建设停滞项目也缺少全流程的处置与退出安排。

四是存量负担。部分早期建成的复合项目受当时技术与设计水平限制，光伏阵列间距、支架高度不足且硬件改造空间有限，板下种养长期低效，亟需针对性的利益补偿与盘活机制。

04 整改推动与良好实践 

为坚决摒弃“单一发电、资源空置、效益偏低”的粗放式运营模式，规范全域复合光伏电站建设与运营管理，推动产业高质量、可持续发展，绿色江南结合实地调研发现的典型问题，通过递交风险提示函、与属地主管部门和运营企业持续沟通、开展"回头看"核查等方式，推动了一批项目的整改落地；同时也在调研中发现了江苏省一批板下种养成效较好的实践范本。江苏是全国光伏装机第一大省，土地资源紧张的省情，倒逼江苏大力发展“农光互补”“渔光互补”等复合用地模式，复合光伏电站数量多、体量大，板下种养模式实践非常普遍，研究样本充足，对全国同类项目具有参考意义。

案例1：从"有光无农"到逐步复种——溧阳埭头镇20MW农光互补光伏电站项目

2025年10月底，绿色江南调研发现该项目疑似存在"有光无农"问题：光伏板下方未种植任何农作物，土地荒芜、杂草丛生。经与当地村民一对一沟通确认，光伏板遮挡导致的光照不足已无法满足农作物正常生长需求。2025年12月，绿色江南撰写风险提示函递交在地主管部门。2026年2月，溧阳市发改委高度重视，邀请绿色江南与多个政府部门及项目运营企业围绕"光伏助农 绿色振兴"主题开展交流。2026年3月"回头看"发现，板下土地已完成全面平整整治、耕作条件恢复。2026年7月跟进调研发现，板下已开展玉米种植、部分区域养殖了羊和鸭，但整体种养密度偏低、布局较为稀疏，规模化与集约化成效仍显不足。电站相关负责人表示板下种养尚处试种摸索阶段；板下种养活动由当地村委会牵头，优先照顾村里贫困群众。绿色江南将持续跟踪该项目整改优化及常态化运营情况。

图 1 2025年10月22日绿色江南调研现场，板下杂草丛生，未见种植

图 2 2026年3月绿色江南调研现场，板下已平整了土地

图 3 2026年7月绿色江南调研现场，板下进行了种养

案例2：从板下撂荒到"光伏+种植+养殖"多元融合——宜兴新建镇100MW农光互补光伏电站（一期工程）、宜兴市新建镇50MW生态农业养殖光伏发电一体化融合项目(二期工程)

2025年10月，绿色江南调研发现该项目板下未开展种植，遂通过致函方式向在地主管部门反馈。2026年1月，收到主管部门及运营企业回复，明确项目优化思路。2026年3月现场调研核实，项目光伏板下完成小麦种植；板下种养工作全部交由村委会成立的农业公司，农业公司再雇佣当地村民开展种养，既保障了板下种养规范化推进，又有效带动本地村民就业增收。2026年6月初，项目板下多元立体种养模式全面落地见效：除小麦顺利完成收割外，新增光伏板下药材种植、光伏棚下生态养羊项目，构建起"光伏+种植+养殖"的多元化农光融合发展模式。

图 4 2025年10月绿色江南调研现场，板下未种植

图 5 2026年3月绿色江南工作人员现场调研，板下小麦长势喜人

图 6 2026年6月绿色江南调研现场，板下养殖了白羊

案例3：台风受损后的闭环整改与运营升级——丹阳市延陵镇80MW渔光互补光伏电项目

2025年10月，绿色江南调研发现，受台风、暴雨等极端天气侵袭影响，该项目光伏板大面积破损，大量光伏组件长期浸泡在积水中未得到及时清理处置。绿色江南第一时间向属地相关主管部门递交风险提示。2026年1月，丹阳市生态环境局、延陵镇政府高度重视，逐一梳理问题清单、明确整改责任与时限。2026年6月"回头看"核查，破损光伏板全部完成更换，浸泡组件清理完毕。目前，该项目水域已正常开展青虾养殖作业，实现渔光互补的良性运营；项目光伏板整体架设高度科学合理、排列布局规范规整，能够充分适配场内机械化养殖、运维作业需求；部分区域还配套加装了"跟光"自动调节光伏支架，可根据实时日照角度自动调整倾斜方位，有效提升发电效率，实现了生态效益、经济效益与社会效益的协同提升。

图 7 2025年10月绿色江南调研现场，破损光伏组件浸泡在水中，影响板下养殖

图 8 2026年6月绿色江南工作人员现场调研，水上破损光伏组件已完成清理

在实地调研的过程中，我们也发现部分复合光伏发电项目的板下种养工作完成较好，形成了可参考的实践范本。

案例4：板下稳产——泰州新朗13.4MW农光互补综合光伏电站项目

2025年12月初，绿色江南实地核查发现，该项目光伏板下已规模化种植小麦，受组件遮阳影响，板下小麦麦苗长势偏弱、植株整体更为稀疏。2026年6月，收割农机平稳穿行于光伏阵列间隙，顺利完成夏收。2026年8月底回访核实，小麦夏收完成后板下土地已轮作冬瓜、南瓜、玉米、土豆等多种农作物。据现场种植村民介绍，本年度板下小麦亩产约500斤左右，常规露天种植区域小麦亩产可达800斤，板下种植产量虽低于露天区域约四成，但整体种植效益稳定，实现了板下土地的持续利用。同时，村民也反馈汛期台风、暴雨过后板下杂草长势旺盛，除草管护投入较大——这提示即便是运行良好的项目，日常精细化管护仍是长期课题。

图 9 2025年12月绿色江南调研现场，板下种植了小麦

图 10 2026年6月板下小麦收割场景，图片来源：光伏电站运维人员

图 11 2026年8月绿色江南工作人员现场调研，村民正在地里摘冬瓜

图 12 2026年8月绿色江南调研现场，受前期暴雨影响，板下杂草较多

案例5：耐阴作物选择与市场化的产销通路——阿特斯阜宁郭墅镇15MW农光互补发电项目

2026年8月底，绿色江南实地调研发现，受当年七八月台风"白海豚"强风雨天气影响，项目板下大豆幼苗与杂草交错丛生，田间管护压力显著。与此同时，项目片区同步规模化种植的艾草产业长势喜人：艾草种植面积达300亩，2026年已完成首轮收割、第二轮收割有序推进。经过多年田间试验，项目团队发现艾草具备耐旱、耐贫瘠、适应性强的生长特性，一次栽种可实现多年多茬采收，完美适配光伏板下光照不均、通风受限的特殊微环境，是板下土地高效利用的优质作物选择。在产销端，艾草种植承包人一方面深耕田间直播带货模式，让农产品从田间地头直达消费市场；另一方面结合端午民俗打造艾草文创产品，通过精细化、创意化包装大幅提升产品附加值，有效带动当地村民就地就业、稳定增收。该案例表明，适宜的作物选择加上市场化的运营思路，是板下经济可持续的核心要件。

图 13 2026年8月绿色江南调研现场，板下豆株与杂草共生

图 14 2026年8月绿色江南调研现场，村民在板下收割艾草

图 15 绿色江南工作人员与艾草承包人沟通艾草销路

上述案例表明，复合型光伏电站的落地成效，资源禀赋的先天差异并不是决定性因素，而更多取决于全周期的管理质量与运营理念。复合光伏发电项目要实现长效可持续发展，离不开政府、企业、村集体与社会组织的协同发力。守护好板下土地资源，才能充分挖掘土地多元价值——这是一场兼顾生态保护、经济效益与民生福祉的双向赋能实践。

05 解题思路：建立全周期管控体系 

复合型光伏电站想要实现长效可持续发展，需建立全周期管控思维，贯穿项目建设前期、施工中期、运营后期各个阶段，全方位把控项目建设与提质增效工作，实现光伏发电与板下产业的协同共赢。

项目建设前期阶段，需立足“光伏+种养”复合发展模式，科学统筹整体规划。结合场地地形、光照条件、种养品类生长需求等核心要素，精准开展布局设计，合理预留板下种植、养殖作业空间，规避后续产业开展受限问题，从源头保障板下种养模式的科学性与可行性，为项目多元效益落地筑牢基础。

项目建设施工阶段，坚持标准化、时效化施工原则。严格依照项目整体规划方案与施工工期计划推进光伏组件、配套设备的安装施工，严控施工进度与施工质量，在规定周期内高效完成全部建设内容。同时，施工过程充分兼顾板下种养产业的时序需求，优化施工流程、规范施工范围，最大限度减少施工作业对板下种养筹备、落地开展造成的干扰，实现工程建设与产业布局有序衔接、互不冲突。

项目常态化运营阶段，构建发电效益与种养产业协同发展的运营体系。一方面持续优化光伏发电运维管理，保障光伏设备稳定运行，最大化挖掘清洁能源发电经济效益；另一方面常态化推进板下种养产业规范化、精细化运营，依据种养品类生长规律做好日常管护、产销统筹等工作，保障板下产业稳步提质增效，真正实现光伏发电、农业种养双向赋能，推动复合型光伏电站项目长效可持续发展。

06 政策建议

· 管理层面

一是在《自然资源部办公厅 国家林业和草原局办公室国家能源局综合司关于支持光伏发电产业发展规范用地管理有关工作的通知》（自然资办发〔2023〕12号）、《光伏发电站工程项目用地控制指标》等文件基础上，进一步完善、细化复合项目建设与验收标准与要求，特别针对项目复合种养方面，邀请农业、生态专家开展咨询与论证，从源头规避"重光轻农"的设计缺陷、杜绝"有光无农"的名义复合。

二是出台实施细则，定制差异化融合方案。坚守“农渔业优先、光渔农互补”原则，各地结合本地种养习惯、产业基础出台农光、渔光等互补项目实施细则，督促建设单位在设计阶段深入调研项目区域产业现状，充分征求周边村民、承包户的意见建议，定制差异化光伏与种养融合方案：在养殖区域，优化光伏支架高度与间距设计，充分满足行船、捕捞等日常生产作业需求；在种植区域，科学规划光伏板间距、调整光伏板倾斜角度，兼顾发电效率与农作物光照需求，坚决杜绝"一刀切"的设计模式。同时，对现有项目开展全面规范与专项核查；针对板下种、养等农业综合利用环节，优先选择具备专业资质、丰富运营经验的农业公司或农业经济合作社开展合作，实现板下种养的标准化、规范化、规模化生产。 

三是严格落实环境影响评价要求，规范施工期全过程建设行为。地方生态环境与农林业部门应督促项目严格执行环境影响报告表及批复要求，不得擅自变更建设内容、规模和环保措施；严控施工时段，避开候鸟迁徙期、农作物关键生长期等敏感期；落实水土保持、扬尘防控、噪声治理等措施，严禁随意开挖、碾压植被、向水体排放施工废水或倾倒垃圾；涉及鱼塘、滩涂等水生生态区域的项目，施工结束后须及时修复养殖设施，保障后续种养活动正常开展。

四是强化用地监管，加强利益保障机制。建立健全闲置光伏项目全流程处置与动态监管机制，对停工超过6个月的光伏项目，及时开展排查梳理与督促整改，明确整改时限、责任主体和复工方案，推动项目尽快复工复产，同步恢复土地原有生产功能，保障农业、渔业等基础用途不受影响。对长期闲置停摆、无后续建设计划，或无法按要求落实农光互补、渔光互补等复合利用模式，实质背离 “光伏 + 生态 + 民生” 发展导向、造成土地资源低效利用的项目，严格依照法律法规及相关政策要求，依法收回建设用地与用地指标，责令限期拆除光伏阵列、支架、基础等相关设施，并按标准完成土地复垦、生态复绿与场地清理，确保土地恢复可耕种、可利用状态。新建光伏项目必须满足农业生产要求，强化全过程监管；对不符合要求的项目，纳入负面清单管理。

五是完善存量老旧项目的利益补偿机制。针对受早期技术与设计水平限制、光伏阵列间距与支架高度不足且硬件改造空间有限的已建成项目，建议建立由光伏发电收益方向板下实际种养的村民提供适度补贴的制度，弥补光照受限造成的作物减产损失，避免出现种养亏损、土地撂荒的问题，盘活存量老旧复合型光伏项目。

· 产业层面：多元经营提升板下经济可持续性

一是推动融合发展，拓宽收益来源。对新建光伏项目，有条件的可推动板下种养与科普研学、田园文旅深度融合，依托光伏田园景观打造清洁能源科普基地、农耕体验与采摘观光项目，开发劳动教育、生态研学产品、丰富收益来源，摆脱单纯依靠农产品销售的盈利模式。 

二是依托新媒体电商，打造板下农产品品牌。搭建多元化、市场化的销售体系，着力打造光伏板下生态农产品特色品牌，打通产地直供直销链路，有效缩减流通成本、提升产品附加值与市场竞争力，真正实现板下农业提质、增效、增收的核心目标，全面赋能农光互补产业长效稳健发展。

内容来源：绿色江南微信公众号